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通过公私合作完成行政任务，其目的大多可以概括为追求更好的结果，或是获得更多的资源，或是两者兼而有之。
在关键信息基础设施保护的问题上，也存在着交易成本和搭便车效应。自由主义传统所假定的个人在经济上的独立性，很多情况下并不存在。
国家由自由法治国转向积极干预的福利与预防法治国家，国家任务在质和量上均有重大变化，对信息与知识的要求大大提高。关键信息基础设施的保护范围会发生具体的、动态的变迁，这就要求应有相应的动态调整程序。一旦某个主体在基础层进行安全投入，更多的主体将会选择搭便车，而市场机制向来难以有效解决搭便车的问题。它也为行政法和行政法学提供了新的课题，在回应的过程中，行政法制和行政法学都有了新的发展。[27] 私主体投入在网络安全方面的预算都严重不足，因为这方面的投入无法得到立竿见影的回报，缺乏市场的充分激励。
在9·11恐怖袭击之前，关键基础设施保护的重点放在源发于网络空间且在很大程度上可能未知的风险上。魏玛宪法写入生存权条文，德国进入社会法治国时期。笔者建议我国未来行政程序法也为立法性规则建立专门的程序。
学者们的观点虽然有别，但内在的共识是行政规则的效力是有区别的，不能等量齐观。经济学研究显示，当人们认为他们受到一个受尊敬的权威支持时，更可能采取并遵守利他规范。当法律沉默但社会又需要规制或者规则时，行政机关亦需要挺身而出，承担积极的责任以实现立法的目的。[46]行政机关针对外部制定的非立法性规则，虽然没有明确的法律约束力，但构成了软法规范，[47]这些规范能够影响社会规范，而且随着时间的推移，将影响硬法的发展。
其二，部分行政机关制定的规则游离于有效的制度和程序约束，容易出现违法的规则。根据行政规则的内容和形式，可以将行政规则再细分为立法性规则、解释性规则、程序性规则、一般政策性陈述等，避免当前我国立法性规则与行政规范性文件内容几乎一样，但性质上完全不同的尴尬，确立以法律授权、效力和内容为依归的行政规则体系，远离以权威和等级为圭臬的行政规则体系。
[33]See Werhan, K, Delegalizing Administrative State, 48 U. ill. L. Rev423(1996)， p.434. [34][美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第359页。在行政机关制定的规则中，占据核心和主要地位的便是技术规程和标准。第一，行政机关的自我规制。[23] 行政规则强调的是普遍适用性和未来效力，而不是法律效力。
[73]See Sheila Jasanoff, Science and the Limits of Administrative Rule-Making: Lessons from the OSHA Cancer Policy, 20 Osgoode Hall L.J.536, 553(1982), P.550. [74]See Gillian E. Metzger, Administrative Constitutionalism, 91 Tex. L. Rev.1897(2013), p.1900. [75]参见前注[32]，罗尔斯书，第173页。毛雷尔指出，行政规则虽然理论上只在行政内部有效，但可能对公民的权利义务产生实质影响。通过考察可知，在我国，较早使用行政立法概念的文献中，行政立法是指行政领域的立法，[8]并不专指行政机关制定规则的现象。综上所述，行政制规权是包含多元内在权能的行政权，其基础性权能是通过解释法律，发现或者补充法律中的存在的法，从而使得法律生效，并被更好地执行。
[62]See Louise Weinberg , A General Theory of Governance: Due Process and Lawmaking Power, 54 William Mary Law Review1057, 1119(2013)., p.1058. [63]See Edward H. Ziegler, JR, A Primer on Administrative Rules and Rule-Making in Kentucky, 67 Ky. L. J.103(1978)., p.110. [64]沈亚萍：《行政规则研究》，吉林大学博士学位论文，2015年，第15页。[58]See Ralph F. Fuchs, supra note 40, at.84. [59]该说认为行政制规权源于宪法。
其次，行政制规权的功能和目的均在于制定行政规则。[84]行政规则的功能定位决定着其与其他法现象的关系以及行政规则本身的建构性约束。
第三，存在偶然立法时，应当提供证据支持。笔者于本文中所说的权力要素，是权力建构意义上的，即学术讨论有没有引入或建构一个权力概念。在Chevron案中，美国联邦最高法院认可行政机关在法律解释上享有一定的裁量权。另外两种常见的行政规则是行政机关将已经存在的先例进行汇编后制作的指导性范本(这种特别的范例或指导并无独立的身份，它只是对现存先例的汇编，并不制定新的法律，也不是解释)，以及基于特定主体的要求发布的咨询意见。这就导致受约束较少的文件，在现实中却发挥较大功能的反差。从本质上看，行政制规权是以规则制定为核心使命的行政权，包含解释权能、自治权能和建构权能。
政府的内部组成机构如何设定，工作人员和职责如何具体分工、遵循何种办事流程等问题，只能通过发布内部行政规则加以细化和设置。其实这都有违法治的一致性原则、形式与实质相统一原则、可预测性原则。
如果说行政制规权的解释权能是行政从属于法律这一传统权力观念之必然要求，那么自治权能则是行政与立法关系重塑的产物。[11]后来行政法学领域亦开始引入Rule-making Power的概念，[12]并衍生出Rule-making Power of Administrative Bodies和Administrative Rule-making Power等概念，中译文可以分别译为行政机关规则制定权或者行政规则制定权(为了简化，笔者于本文中使用行政制规权概念)。
[27] (一)解释权能：发现法律中的法 行政制规权首先是一种解释权，旨在解释法律或立法者的命令，以明确、细化或者补充法律的内容，从而使法律或者立法者的意图得以生效或者执行。立法性规则存在的前提是法律的明确授权，且授权本身应当合法有效。
结合现实中我国行政规则的现状、内容、目的和效力等，在我国，行政规则宜进行以下分类。换言之，其对于司法机关只有说服力，司法机关有尊重的义务，但没有服从的义务。行政规则的功能定位主要体现在三个方面，即解释功能、建构功能和创制功能。鉴于传统概念分类的逻辑困局以及统合力之缺乏，笔者建议在我国行政法中引入行政规则概念，以作为统合行政机关制定各种规则的上位概念。
一方面，效力思路导致法规命令与行政规则边界不清。因而，这种建构权能并非常态性权能，只有在特殊时刻才能行使并具有正当性。
其二，行政机关制定规则并非均基于立法授权，大量行政规则的制定是基于行政机关或者行政权完成自身使命的需要。虽然客观上得到立法授权的行政规则具有准法律的效力，但仍有大量未经授权的行政规则存在，这些行政规则并不具有法律效力，其运行依赖于行政权威或者行政权基于宪法意义上的正当性而具有的约束力和说服力。
行政规则效力位阶的问题包含两个层次，即内部效力位阶和规范体系中的效力位阶。为了执行法律，行政规则需要解释法律，即通过解释性规则阐释法律的含义，从而使法律得到更好地执行。
[50]现实生活中，行政机关制定的规则可能会涉及宪法问题或者规则本身就是对宪法的解释。再次，行政机关通过制定技术性规程、标准建构规制体系。比如，《德国基本法》规定，国会可以授权行政机关制定法规命令，而有效法律授权，都在具体的授权法中。[5]参见浙江省松阳县人民法院(2015)丽松行初字第17号行政判决书。
相反，将行政规则制定权定位为一种特殊的行政权，则仍然契合法律高于行政的逻辑，行政规则不得与法律相违背要求也变得理所应当。行政机关应当尊重法律的原意，体现法律的要求，即从法律中发现规则：当法律或者法令的内涵和规则已经完全确立时，行政规则的功能即仅限于执行性的解释。
行政机关对宪法进行解释或者建构，客观上使得宪法以一种全新的方式发展。行政机关在法律上不享有固有立法权，其制定立法性规则的权力必须源于法律的授权。
至少应当认为行政法规的效力与地方性法规的效力是平等的，发生争议时须交由全国人大进行裁决。(一)传统概念迷失 在德国、日本，行政机关制定的规则被分为法规命令和行政规则。
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